Глава 2. Оценка эффективности проектов и выбор вариантов проектных решений.

2.6. Экономическая эффективность инвестиционных проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства

Для реализации «Транспортной стратегии Российской федерации на период до 2030 г.», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 г. № 1734-р, необходимо объединить усилия государства и частного бизнеса для развития транспортной инфраструктуры. Государственно-частное партнерство выступает важнейшим и универсальным механизмом развития экономики, значение которого в России с каждым годом возрастает.

Механизм привлечения негосударственных средств путем государственно-частного партнерства (ГЧП) стал одним из главных инструментариев государственной инвестиционной политики во всем мире. Прогрессивная практика свидетельствует о все более широком распространении различных моделей государственно-частного партнерства в транспортных отраслях, особенно при строительстве автомобильных дорог, крупных туннелей и мостов, обеспечивающих успешное выполнение программ развития транспортных комплексов под контролем государства.

Сегодня, по данным Министерства транспорта, около 25 разведанных крупнейших месторождений природных ресурсов в нашей стране не осваиваются и не вовлекаются в хозяйственный оборот российской экономики.

Развитие ГЧП направлено на повышение эффективности государственных расходов, привлечение частных инвестиций в развитие инфраструктуры, стимулирование инвестиционной активности.

Важную роль в реализации государственно-частного партнерства играет Федеральный закон «О концессионных соглашениях (о концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами)» от 21.07.2005 г.

Для повышения эффективности государственных вложений, стимулирования привлечения частного капитала реализация инвестиционных проектов на основе ГЧП должна базироваться на научно-обоснованных методических рекомендациях определения экономической эффективности инвестиций, учитывающей взаимосвязанные интересы инвесторов различных уровней. Совершенствование методов оценки экономической эффективности государственно-частного партнерства в отраслях транспортной инфраструктуры является, как с научной, так и с практической точки зрения, актуальной задачей.

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. В последние годы во всем мире происходят значительные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Государства передают во временное долго — и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля их деятельности.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей, в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты, не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership — РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

ГЧП — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Цель государственно-частного партнерства (ГЧП) — развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг.

В числе базовых признаков государственно-частных партнерств можно назвать следующие:

-  сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;

-  взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;

-  взаимодействие сторон имеет равноправный характер;

-  ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность;

-  в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;

-  финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определенных пропорциях.

Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

Проекты на основе ГЧП позволяют высвободить немалые бюджетные средства, поскольку частный партнер сам обеспечивает финансирование проекта по критериям экономической целесообразности.

Эффективность ГЧП обуславливается сокращением сроков строительства более строгим соблюдением сметной стоимости, более экономичной эксплуатацией объектов силами частного партнера, оптимизацией обслуживания клиентов.

Если обратиться к мировому опыту привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты, то существует две основные модели: английская (британская) и французская. Французская модель основана на арендных отношениях и концессии. Первым концессионным объектом стал Южный канал, построенный в ХVII в. и соединивший побережье Атлантики со Средиземным морем. Закон о концессиях в сфере общественных услуг существует со времен Наполеона.

Особый интерес к ГЧП возник в 90-е гг. ХХ в. в Великобритании. Именно в это время начала развиваться британская форма ГЧП — «частная финансовая инициатива» (Private Financing Initiative, РFI), суть которой состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т.е. фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впоследствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала. В табл. 2.4 приведены примеры инвестиционных проектов по развитию транспортной инфраструктуры, реализация которых осуществлена или планируется к осуществлению на основе государственно-частного партнерства. ГЧП имеет широкий спектр различных форм.

Табл.2.3. Формы государственно-частного партнерства

Государственные (муниципальные) контракты — договора, заключенные заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Главной отличительной чертой данных видов договоров является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв. Государственными нуждами (федеральными и региональными) являются потребности Российской Федерации в продукции (услугах, работах), необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации государственных целевых программ. Специфика предмета данных видов договоров, в свою очередь, обуславливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения.

Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика (исполнителя, подрядчика) с государственным заказчиком при выполнении государственного контракта. Государственным контрактом могут быть предусмотрены контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику (исполнителю, подрядчику) без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего. По решению Правительства РФ государственный заказчик может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать действие государственного контракта при условии возмещения им убытков поставщику (исполнителю, подрядчику) в соответствии с действующим законодательством.

В отношении подряда для государственных и муниципальных нужд устанавливается специальный правовой режим, в частности, связанный со строительными, проектными и изыскательскими работами, направленными на удовлетворение государственных и муниципальных потребностей и финансирующимися за счет государственных и муниципальных средств.

Также важной отличительной чертой государственных контрактов является порядок его заключения. Государственный или муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции  (СРП) — форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 г., после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору-субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск». Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии (от латинского concessio) — разрешение уступка.

Концессии как форма хозяйственной деятельности используются в мире уже несколько столетий. В ХIХ в. в России, Европе, США, Японии они способствовали реализации государством крупных, дорогостоящих, с большими сроками окупаемости проектов по строительству железных и автомобильных дорог, мостов, электроэнергетических объектов, освоению полезных ископаемых.

В самом общем виде «концессия» означает уступку государством своих имущественных прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным компаниям на определенный срок и на согласованных условиях. Уступка прав оформляется в виде концессионного соглашения.

В соответствии с ФЗ «О концессионных соглашениях (о концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами), по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности на срок, установленный этим соглашением.

Сторонами концессионного соглашения являются:

– концедент — Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.

– концессионер — индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

Объектом концессионного соглашения может быть недвижимое имущество, входящее в состав следующего имущества:

– автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;

– объекты железнодорожного транспорта;

– объекты трубопроводного транспорта;

– морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

– морские и речные суда, суда смешанного (река-море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;

– аэродромы либо здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, стоянки воздушных судов и руления ими;

– объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

– объекты единой системы организации воздушного движения;

– гидротехнические сооружения;

– объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

– системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;

– метрополитен и другой транспорт общего пользования;

– объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;

– объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Концессионная форма реализации инвестиционных проектов является наиболее эффективной формой развития транспортной инфраструктуры, о чем свидетельствует практика транспортного строительства как за рубежом, так и в России.

Критерии оценки экономической эффективности инфраструктурных транспортных проектов, реализуемых на концессионной основе, должны соответствовать критериям, принятым в действующей федеральной и отраслевой нормативно-методической документации в инвестиционной сфере.

В соответствии с федеальными «Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов» № ВК 477 от 21.06.1999 г. (вторая редакция), утвержденными Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике, отраслевыми, к примеру, в соответствии с действующими «Методическими рекомендациями по оценке инвестиционных проектов на железнодорожном транспорте» № В-1024у, утвержденными МПС РФ 31.08.1998 г., для определения экономической эффективности различных инвестиционных проектов применяются следующие показатели:

1)  чистый дисконтированный доход (ЧДД),

2)  индекс доходности (ИД);

3)  внутренняя норма доходности (ВНД);

4)  срок окупаемости (возврата) инвестиционных затрат (То).

Следует отметить, что «Методика расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет Инвестиционного фонда Российской Федерации» (2006 г.) утратила силу с 22 декабря 2008 г. на основании совместного приказа Минэкономразвития России и Минфина России от 6 ноября 2008 г. № 381/123Н.

Экономическая эффективность инвестиций может оцениваться тремя показателями: ЧДД, ВНД и То.

Индекс доходности (ИД) и чистый дисконтированный доход (ЧДД) — идентичные показатели.

Чистый дисконтированный доход (ЧДД) представляет собой сумму разностей эксплуатационного эффекта и инвестиционных вложений за расчетный период, приведенных к единому (обычно начальному году). Если величина ЧДД положительна, то проект экономически эффективен:

где Эt — сумма экономических эффектов на t-м шаге расчета с учетом налогов;

Kt — капитальные вложения на t-м шаге расчета;

                Е — норма дисконта;

                Тр — горизонт расчета.

Величина внутренней нормы доходности (ВНД) показывает такую ставку дисконтирования Ер, при которой ЧДД обращается в ноль. Если ВНД больше альтернативной нормы доходности, то проект признается экономически эффективным. ВНД находится из равенства:

Период окупаемости инвестиций То обуславливается моментом, в котором прибыль по проекту от начала капитальных вложений превысит (полностью окупит) его инвестиционные затраты. При расчете дисконтированного периода окупаемости все денежные потоки дисконтируются на начало капитальных вложений.

Дисконтированный период окупаемости То определяется по формуле

Вышеприведенные зависимости по определению показателей эффективности инвестиционных проектов в условиях концессионной формы их реализации приобретают тот или иной вид в зависимости характера показателя.

Экономическая эффективность проекта, реализуемого на условиях концессионного соглашения, включает в себя систему показателей, отражающих:

1) общественную эффективность, решение о реализации концессионного проекта, а также расчет цены концессии основываются на эффекте, получаемом Российской Федерацией, фактическим собственником, предоставляемых в концессию активов.

2) бюджетную эффективность, предоставляющую сальдированный итог участия государства в концессионном проекте, с точки зрения расходов и доходов бюджетов разных уровней;

3) коммерческую эффективность, учитывающую финансовые последствия участия концессионера в реализации проекта, в предположении, что он производит все предусмотренные концессионным соглашением затраты и пользуется всеми предусмотренными соглашением результатами.

При оценке экономической эффективности инвестиционных проектов, реализуемых на концессионной основе, следует учитывать как положительные, так и негативные стороны использования такой формы сооружения транспортных проектов. К положительным сторонам концессии следует отнести:

– увеличение объема финансирования капитального строительства, что способствует дополнительному строительству и реконструкции объектов инфраструктуры;

– ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов модернизации и развития инфраструктуры;

– повышение уровня доступности населения и хозяйствующих субъектов к основным транспортным коммуникациям;

– создание дополнительного числа рабочих мест.

К недостаткам относятся:

– частный сектор заинтересован в повышении получаемой прибыли, что приводит к удорожанию эксплуатации объектов;

– увеличение количества инвесторов повышает риск своевременности финансирования сооружения или реконструкции объекта, что может привести к удлинению сроков строительства;

– усложняется управление реализацией инвестиционного проекта;

– возможность возникновения дополнительных затрат при приемке объекта в государственную собственность после окончания срока концессии.

Последовательность оценки экономической эффективности инвестиционных проектов, реализуемых на концессионной основе, следующая.

1. Оценивается общественная эффективность инвестиционного проекта в целом. Если по показателям общественной эффективности проект удовлетворяет народнохозяйственные требования, то переходят к п. 2. В противном случае, анализируемый инвестиционный проект либо отклоняется, либо отправляется на доработку с целью повышения его общественной эффективности.

2. Определяются показатели бюджетной (финансовой) эффективности инвестиционного проекта. Если показатели бюджетной эффективности удовлетворяют концедента, то переходим к п. 3. В противном случае, определяется лимит инвестиционных вложений концедента, при котором бюджетная эффективность будет его удовлетворять. Если этот лимит будет соответствовать нулевому значению, то для принятия решения о реализации анализируемого проекта следует учитывать соотношения ЧДД, рассчитанного как показатель общественной эффективности ЧДД, определенного для выявления бюджетной эффективности проекта. При принятии положительного решения по проекту переходят к п. 3.

3. Рассчитываются показатели коммерческой эффективности для концессионеров. Если они удовлетворяют требования концессионеров, то приступают к заключению контрактов на реализацию проекта. В противном случае, повышается значение этой коммерческой эффективности путем уменьшения частных инвестиций, или увеличения срока концессии, или то и другое до получения приемлемой для концессионера коммерческой эффективности. После этого переходят к п. 2. В случае, когда концессионеру экономически невыгодно вкладывать свои инвестиции в анализируемый проект, рассматривается целесообразность реализации проекта при 100%-ных государственных средствах.

При оценке общественной эффективности учитываются эффекты от реализации инвестиционных проектов не только на транспорте, но и в других отраслях народного хозяйства. Экономический эффект реализации проектов при определении показателей общественной эффективности представляет собой сумму двух эффектов: эффекты, образуемые на транспорте, и внетранспортные эффекты.

Внетранспортные эффекты обуславливаются эффектами в смежных производственных отраслях экономики, эффектами от инвестиционных проектов, обусловленных реализацией анализируемого проекта, а также социальным и экологическим эффектом, выходящим за рамки железнодорожного транспорта.

Цена 1 т груза рассчитывается как средневзвешенная величина в соответствии со структурой грузооборота.

Эффект от сокращения грузовой массы «на колесах» следует учитывать для тех грузов, которые равномерно производятся или потребляются: металл, каменный уголь, продукция легкой промышленности и т.д. Другие грузы, потребление или производство которых сезонное, анализируемого эффекта не дают. Сокращение грузовой массы приводит к снижению единовременных затрат на оборотные средства. Поэтому при определении показателей экономической эффективности вложений сокращение грузовой массы «на колесах» вычитается из инвестиционных затрат.

Внетранспортный эффект может быть обусловлен сокращением порчи, повреждений и потери грузов.

В необходимых случаях учитывается при расчетах общественной эффективности инноваций снижение экономического ущерба в потребляющих данную продукцию (груз) смежных отраслях производства, когда отсутствуют возможности быстрого восполнения ее производства и перевозки.

Экономический эффект от сокращения времени нахождения пассажиров в пути следования также может включаться во внетранспортный эффект.

При бюджетной эффективности инвестиционных проектов, реализуемых на принципе государственно-частного партнерства, учитывается прирост налоговых поступлений в федеративный и региональный бюджет, а также увеличение внебюджетных фондов.