О.А. Глушко, Е.А. Гринь, Э.А. Гряда
Экологическое право
Конспект лекций. Краснодар: КубГАУ, 2016. – 153 с.

Лекция 10. Правовое регулирование природопользования в РФ

10.1. Понятие, принципы и виды природопользования в Российской Федерации

Природопользование служит не только средством удовлетворения разнообразных потребностей человека и поддержания жизни, но   одновременно является и наиболее значимым фактором вредного воздействия на природу.  Использование человеком природных ресурсов для своих нужд в значительной мере регламентируется правом. Поэтому, право природопользования – это институт экологического права, который представляет собой систему норм, регулирующих использование природных ресурсов, совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов. Данные нормы содержатся главным образом в природоресурсном  законодательстве – земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Речь идет о праве по использованию природных объектов и ресурсов  для определенных целей, что относится в основном к праву природоресурсному.

Объектами права природопользования являются природные ресурсы, под которыми понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Природные ресурсы на основе генезиса классифицируют на минеральные ресурсы (уголь, мрамор, гранит, нефть, минеральные воды, гелий, метан), климатические ресурсы (солнечная энергия, ветровая энергия), земельные ресурсы (включая почвенные), биологические ресурсы (растения, животные, микроорганизмы), водные ресурсы (океаны, озера, реки, моря, болота, подземные воды, ледники и снежники).

По критерию  исчерпаемости  природные ресурсы делятся на неисчерпаемые  (например: солнечная энергия, энергия земных недр, энергия текучей воды, ветра);  исчерпаемые, которые подразделяются на возобновимые (например: биологические, земельные, водные) и невозобновимые (минеральные).

Право природопользования характеризуют особые принципы:

Принцип производности права пользования вступает в действие, когда пользователь и собственник – разные лица. Наличие права собственности у государства и иных собственников на природные ресурсы предполагает такую организацию природного использования природных ресурсов, когда право пользования ими предоставляется собственником другим субъектам (пользователям) на определенных условиях. В числе таких условий – соблюдение требований по охране окружающей среды и рациональному природопользованию.

Принцип рационального природопользования – традиционный в природоресурсном праве России. До недавнего времени рациональное природопользование рассматривалось лишь как экономическая категория, где подразумевалось достижение экономического эффекта. Содержание данного принципа существенно меняется. В настоящее время под рациональным  природопользованием понимают экологически обоснованное природопользование, при котором одновременно учитываются экологические, экономические, социальные и иные интересы человека. Принцип рационального природопользования обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных средств, например, экологически целесообразных технологий. Правовое закрепление и практическое осуществление принципа рационального использования природных ресурсов может служить средством поддержания благоприятного качественного состояния природы и обеспечения охраны природных богатств от истощения.

Принцип экосистемного подхода к регулированию природопользования тесно связан с принципом рационального использования природных ресурсов. Принцип экосистемного подхода вытекает из требований законодательства об охране окружающей среды. Его содержанием являются правовые требования о предупреждении, недопущении причинения вреда в процессе использования конкретного природного ресурса другим природным объектам и окружающей среде. Данный принцип в основном закрепляется через регулирование обязанностей природопользователя.

Принцип целевого использования природных ресурсов. Использование природных ресурсов всегда осуществляется строго по целевому назначению. Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты, и участки лесов в пользование, всегда обязательно фиксируется в решении о предоставлении  участка в пользование, лицензии на право пользования недрами, разрешении на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете. Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит основанием для принятия решения о приостановлении или аннулировании лицензии.

Принцип устойчивости права природопользования заключается в том, что природные объекты предоставляются обычно либо в бессрочное пользование, либо на длительный срок. Это создает пользователю необходимые условия для осуществления его деятельности, гарантию его интересов, связанных с природопользованием.

Принцип платности природопользования заключается в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим видом природного ресурса. Общее природопользование является безвозмездным. Платежи идут на поддержание благоприятного состояния эксплуатируемого природного ресурса или на его восстановление. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на природу. Законодатель прямо в законе определяет целевой характер платежей.

Принцип нормирования права природопользования. В целях сохранения природных объектов, обеспечения устойчивости экологических систем и предотвращения их деградации в природоресурсном законодательстве установлены нормативы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Для каждого природного ресурса исходя из целевого назначения и видов права природопользования могут устанавливаться различные правовые формы нормативов.

Классификация видов природопользования осуществляется по различным основаниям.  Наиболее общей является классификация, критерием которой является объект природы.

Соответственно право природопользования подразделяется на следующие виды:

– право землепользования;

– право недропользования;

– право водопользования;

– право пользования атмосферным воздухом;

– право лесопользования;

– право пользования животным миром.

Основной считается правовая классификация видов природопользования по целевому назначению.  Виды природопользования по целевому назначению определяются природоресурсным законодательством с учетом специфики природного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей. Так  например, согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории:

– земли сельскохозяйственного назначения;

– земли населенных пунктов;

– земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

– земли особо охраняемых территорий и объектов;

– земли лесного фонда;

– земли водного фонда;

– земли запаса.

Важное юридическое значение имеет классификация природопользования на общее и специальное. Ее критерием являются основания возникновения прав природопользования в зависимости от требования по наличию разрешительной документации. 

Право общего природопользования представляет собой право использования природных ресурсов без получения разрешительных документов со стороны государства и иных уполномоченных лиц.  Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду как результат его рождения и существования (Например:  ст. 11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов и других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов; ст. 6 ВК РФ – каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для  личных и бытовых нужд).

Право специального  природопользования  представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующих  разрешительных документов (использование земельного участка для строительства).  Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Оно сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании, воздействиями на природу. Поэтому специальное природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в соответствии с разрешительной системой и характеризуется тем, что требует выделения отдельных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.

Специальное природопользование реализуется в следующих формах: комплексного природопользования, специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами. Разновидностью права специального водопользования является обособленное водопользование.

Можно выделить еще одну классификацию права природопользования. Так, общим критерием, объединяющим право природопользования отдельных природных ресурсов, является срок пользования ими. Таким образом, можно выделить постоянное право природопользования (без определенного срока) и срочное.  Срочное делится на долгосрочное (например: ч. 2 ст. 36 ЛК РФ –  договор аренды лесных участков заключается на срок от 10 до 49 лет)  и краткосрочное (например: ст. 10 Закона РФ «О недрах» – для геологического изучения – на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации).  Выделяется также право ограниченного пользования чужим имуществом (сервитут) (например: лесной сервитут, водный сервитут, земельный сервитут).