|
Т.В. Семенистая
Управление охраной окружающей среды
Курс лекций. – Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.
Лекция 1. Государственная система управления охраной окружающей среды и природопользованием
К настоящему
времени сложилось определенное представление о государственном управлении в
сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о системе органов,
его осуществляющих. Глава 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
называется «Основы управления в области охраны окружающей среды», а регламентирует
полномочия не только управленческие, но и сугубо законотворческие.
Другие ученые
придерживаются точки зрения, что управление – это функция органов исполнительной власти, что, собственно,
вытекает из теории административного права, а потому осуществлять его могут
только органы, относящиеся к этой ветви власти. В дальнейшем управление нами
рассматривается исключительно как функция органов исполнительной власти.
Говоря о
системе органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере, следует
классифицировать эти органы исходя из задач, выполняемых ими, на две
самостоятельные группы, получившие в теории экологического права название органы
общей компетенции и органы специальной компетенции.
К органам общей
компетенции можно отнести Правительство РФ, высших должностных лиц
государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы
государственной власти субъектов РФ. Ст. 11 Федерального закона «О животном
мире» устанавливает, что государственное управление в области охраны и
использования животного мира осуществляет помимо названных органов еще и
Президент РФ. В настоящее время управленческая функция главы государства
сводится, как правило, к утверждению системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти (о чем говорилось в предыдущей лекции), которые,
собственно и являются органами специальной компетенции, в том числе и в сфере
охраны окружающей среды и природопользования.
Именно на органы специальной компетенции
выпадает основной объем управленческих функций в рассматриваемой сфере,
например, проведение государственного мониторинга окружающей среды и ее
отдельных объектов, ведение государственных кадастров природных ресурсов,
осуществление государственного экологического контроля и контроля за охраной и
использованием конкретных природных ресурсов, организация государственной
экологической экспертизы, информирование населения о состоянии окружающей среды
и ряд других.
Большинство
законодательных актов, имея ссылки на специально уполномоченные государственные
органы (федеральные органы исполнительной власти), осуществляющие управление по
тому или иному вопросу, не называют такие органы. Это обосновано, поскольку
опыт 1990-х гг., да и проводимая сегодня активными темпами административная
реформа показали, настолько недолговечным может быть существование отдельных
федеральных органов исполнительной власти в экологической сфере. Тем не менее,
анализ действующего законодательства позволяет вычленить органы специальной компетенции.
Согласно
постановлению Правительства РФ от 30.12.1998 № 1594 «О специально
уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны
окружающей природной среды» и с учетом утвержденной Указом Президента РФ от
20.05.2004 № 649 Структуры федеральных органов исполнительной власти к таковым
в настоящее время отнесены:
- Министерство природных ресурсов Российской
Федерации;
- Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования;
- Федеральное агентство водных ресурсов;
- Федеральное агентство лесного хозяйства;
- Федеральное агентство по недропользованию;
- Министерство сельского хозяйства
Российской Федерации;
- Федеральная служба по ветеринарному и
фитосанитарному надзору;
- Федеральное агентство по рыболовству;
- Федеральное агентство по сельскому
хозяйству;
- Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости;
- Федеральная служба по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды;
- Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору.
Полномочия и
специализация названных органов в области охраны окружающей среды и
природопользования определяются положениями об этих органах и будут кратко
рассмотрены в настоящей лекции.
На региональном
уровне субъектами Российской Федерации также могут создаваться специально
уполномоченные государственные органы в сфере охраны окружающей среды и
природопользования, полномочия которых закрепляются в законодательстве
субъектов Российской Федерации.
Задачи,
классификация и объекты охраны окружающей среды. Главные задачи охраны окружающей природной среды
(ООПС) – рациональное использование природных ресурсов, защита природы от
загрязнения, сохранение биологического разнообразия – легли в основу понятия
ООПС. ООПС есть система научных знаний и комплекса государственных
международных и общественных мероприятий, направленных на рациональное
использование, охрану и восстановление природных ресурсов, на сохранение
биологического разнообразия, на защиту окружающей среды от загрязнения и
разрушения, для создания оптимальных условий существования человеческого
общества, удовлетворения материальных и культурных потребностей нынешних и
будущих поколений.
Различают следующие формы охраны окружающей среды
(ООС):
1) народная ООС зародилась в
первобытнообщинном строе и существует в слаборазвитых странах;
2) государственная ООС возникла в период
рабовладельческого строя. В настоящее время это основная форма ООС в
большинстве государств;
3) общественная ООС образовалась в XX веке
в эпоху капитализма как важное дополнение к государственной форме ООС;
4) международная ООС также возникла в XX
веке и ставит своей целью сохранять усилиями ряда государств находящиеся и не
находящиеся на их территории и пересекающиеся в процессе миграции природные
ресурсы (рыбы, стада, дичь и др.). Международная ООС реализуется
межгосударственными соглашениями и находится под контролем государств.
Используя понятие «окружающая среда» (ОС), следует
иметь в виду среду, окружающую человеческое общество, а не отдельного человека,
и только природные объекты среды, а не социальные вещи и людей. Часто, чтобы
подчеркнуть природоохранный аспект проблемы, употребляется термин «охрана
природной среды» (ОПС).
Согласно ст. 4 Закона РФ «Об охране окружающей среды»
объекты ООС делятся на природные объекты, природные ресурсы и природные
комплексы.
Рис. 1. Земельный фонд России (по В. В. Петрову, 1996)
Природные объекты – это
земля, недра, вода, леса, животный мир, воздух.
Земля в юридическом значении – это плодородный слой почвы. Земельный фонд Российской
федерации составляет 1707 млн. га (рис. 1). Головным актом по охране земельного
фонда является Земельный кодекс РФ, принятый в 2001 году.
Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже
почвенного слоя до глубин, доступных для геологического изучения, освоения и
добычи полезных ископаемых. Регулирует отношения по использованию и охране недр
головной закон РФ «О недрах» (1992 г.). В охране недр много сложных и
неразрешенных проблем: захоронение токсичных и радиоактивных отходов, истощение
драгоценного сырья, утилизация отвалов пород и др.
Вода в законодательстве определяется как ограниченный
природный ресурс: реки, озера, моря, океаны, подземные источники, ледники (рис.
2). Охрана природных вод регулируется Водным кодексом РФ, принятым в 1995 году.
Рис. 2. Структура водного фонда и водопользования
России (по В. В. Петрову, 1996)
Леса – это совокупность древесной, кустарниковой и травянистой растительности
на землях лесного фонда. Они выполняют многообразные экологические,
культурно-оздоровительные и экологические функции: почвозащитные, климатообразующие, водоохранные,
рекреационные, лечебные, эстетические. Охране лесов посвящены Основы лесного
законодательства РФ (1993 г.).
Животный мир – все живые
организмы от низших до высших форм. Федеральный закон РФ «О животном мире»
(1995 г.) предусматривает пять основных требований: сохранение видового
разнообразия, охрана среды обитания и условий размножения, сохранение
целостности сообществ, рациональное использование и регулирование численности.
Атмосферный воздух – это, по
существу, среда, которая окружает человека. Охрана атмосферного воздуха
регулируется законом об охране атмосферного воздуха, принятым в 1999 году.
Природные ресурсы – источники
потребления природы человеком. Относительно ресурсов используется термин
рациональное природопользование. Ресурсы делят на исчерпаемые и неисчерпаемые
(рис. 3).
Рис. 3. Классификация природных ресурсов
Природные комплексы –
территории, на которых функционируют несколько природных объектов, находящихся
под охраной закона.
К ним относятся и особо охраняемые территории: заповедники, заказники,
национальные парки, лесопарки, редкие ландшафты.
Человек – составная
часть природы, что делает его непосредственным и главным объектом охраны.
Человек рассматривается Законом «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и как
субъект воздействия на окружающую природную среду, несущий ответственность за
последствия своей деятельности, и как объект такого воздействия, наделенный
соответствующими правами и гарантиями.
Задачи и полномочия органов
управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы
Высшие федеральные, а также республиканские,
областные, краевые законодательные органы России согласно закону РФ «Об охране
окружающей среды» призваны определять основные направления государственной
природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавливать
правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции). На правительство
возложены задачи реализации экологической политики и выполнение программ
координации деятельности всех органов в области ООС, образования и использования
внебюджетного экологического фонда, установления порядка платы за
природопользование, обеспечение населения экологической информацией (рис. 4).
Рис. 4. Органы управления РФ в области охраны
окружающей среды
По Конституции РФ природопользование, ООПС,
обеспечение экологической безопасности составляет совместную компетенцию Федерации и субъектов федерации. Вопросы,
входящие в компетенцию названных органов, можно подразделить на семь
комплексных групп:
1. Определение основных направлений экологической
политики, утверждение экологических программ, установление правовых и
экономических основ регулирования ООПС и обеспечение экологической
безопасности.
2. Планирование, финансирование и
материально-техническое обеспечение экологических программ, координация
природоохранной деятельности.
3. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния
окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осуществление
мониторинга окружающей среды.
4. Утверждение нормативов вредных воздействий,
платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных
веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на природопользование, выброс,
сброс, захоронение вредных веществ. Формирование и расходование экологических
фондов.
5. Государственный экологический контроль,
государственная экологическая экспертиза, решение об ограничениях,
приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных производств и
услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственности за
экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о
взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.
6. Организация заповедного дела, охрана памятников
природы, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образование.
7. Международное сотрудничество.
Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать
все управленческие структуры, разграничение сферы деятельности их идет по двум
направлениям:
пространственному
и ресурсовому. Согласно первому, представительные и
исполнительные органы федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе
всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в
границах представляемых ими административно-территориальных образований
(областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической
политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг,
контроль, охрана заповедных объектов, экологическое воспитание и образование
являются предметом деятельности государственных органов и их уровней.
Однако в рамках одного и того же территориального
пространства могут находиться ресурсы разного значения: республиканского,
краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительно
федеральную собственность. Это определяет объем предоставленных полномочий.
Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем
органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется только
на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ведении Федерации,
субъектов Федерации или местных органов.
Согласно данному порядку, разрешение на использование
земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдаются исполнительным
органом Федерации. Такие же права принадлежат краевым, областным органам в
отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные
органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной
собственности.
Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых
законодательных актах.
Существует также разграничение полномочий в области
охраны окружающей природной среды между представительными и исполнительными
органами управления. Оно построено на конституционном разделении властей.
Представительные органы решают общие вопросы, не
требующие исполнительно-распределительных действий. Так, согласно ст. 5 Закона
РФ «Об охране окружающей природной среды» всего пять вопросов относятся к исключительной
компетенции высшего представительного органа:
- определение
основных направлений экологической политики; утверждение государственной
экологической программы; определение правовых основ регулирования природных
отношений; определение полномочий в области охраны окружающей природной среды и
порядка организации и деятельности органов управления в данной области;
- установление
режима в зонах чрезвычайной экологической ситуации и в зонах экологического
бедствия.
Также определяется компетенция представительных
органов республик в составе РФ (областей), городов и районов. К их ведению
относится следующее:
- утверждение
программ по рациональному использованию и охране окружающей среды;
- создание
экологических фондов и определение порядка предоставления земельных участков;
- объявление
на своей территории природных объектов памятниками природы;
- принятие
решений об образовании и деятельности природоохранных инспекций.
В соответствии с законом о местном самоуправлении
городские и районные представительные органы власти имеют следующие полномочия:
- разрабатывают
порядок охраны и использования природных ресурсов;
- запрещают
проведение на подведомственной им территории мероприятий, которые могут быть неблагоприятными
по своим экологическим последствиям;
- выносят
решения о прекращении строительства или эксплуатации объектов в случае
нарушения экологических, санитарных или строительных норм на подведомственной
территории;
- объявляют
природные объекты местного значения памятниками природы, если они имеют экологическую,
историческую или научную ценность и определяют режим их охраны.
Некоторые полномочия в области охраны окружающей среды
принадлежат сельским и поселковым представительным органам:
- установление
на подведомственной территории порядка и условий размещения предприятий, которые
не являются муниципальной собственностью;
- остановка
строительства или прекращение эксплуатации объектов, если выявлены нарушения
экологических и санитарных норм;
- запрещение
на подведомственной территории проведения мероприятий, ведущих к
неблагоприятным экологическим последствиям.
При этом последние меры могут осуществляться на
основании заключения санэпидемстанции или комитета по охране окружающей природной
среды.
Представительные органы в области всех рангов вправе
рассматривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных
органов, если на этот счет есть требования населения, депутатов или
общественных организаций.
В то же время они могут делегировать свои полномочия в
области ООПС исполнительным органам власти для решения конкретных вопросов.
Например, о приостановлении деятельности предприятия, нарушающего экологические
и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются
экологически вредными.
Представительные органы могут приостановить решения
исполнительных органов власти, если они противоречат экологическим требованиям
охраны окружающей среды.
В то же время администрация вправе обратиться в суд и
обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов
власти.
|
