|
О.С. Шимова, Н.К. Соколовский
Основы экологии и экономика природопользования
Учебник. Мн.: БГЭУ, 2002. - 367 с.
Раздел 3. Хозяйственный механизм природопользования
Глава 13. Управление природопользованием и правовая защита природной среды
13.4. Организационные структуры управления
Важнейшим звеном механизма управления являются его организационные структуры
— система органов власти и управления природопользованием. К управлению природопользованием причастны все
ветви власти: представительная (законодательная), исполнительная и судебная. Каждая
из них выполняет свои функции и имеет подразделения, специально уполномоченные для
регулирования экологической сферы. Организационно управление природопользованием
осуществляется посредством территориального и отраслевого принципов.
Окружающая среда как объект управления в своей основе неделима и в каждом регионе
своеобразна. Объекту управления должна соответствовать и система органов
управления, отражающая, с одной стороны, целостность природы, с другой — ее региональное
своеобразие. Именно такой подход к проблемам природопользования обеспечивается территориальным принципом управления,
который реализуется в нашей стране следующим образом.
Глава государства, Президент Республики Беларусь, в соответствии с
Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы, распоряжения, директивы (в том
числе касающиеся и природоохранных проблем), которые имеют силу на всей территории страны.
Президент сам или через создаваемые им властные структуры контролирует соблюдение
природоохранного законодательства местными органами управления и самоуправления, а также
подведомственными органами.
Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительным
и законодательным органом государства, определяет основные направления государственной экологической
политики, принимает законодательные акты в области охраны окружающей среды и природопользования,
при необходимости объявляет территории зонами экологического бедствия. В Палате
представителей Национального собрания действует Постоянная комиссия по проблемам
чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию, от которой зависит окончательная
форма принимаемых экологических законов.
Правительство, Совет Министров Республики Беларусь, является центральным органом
госуправления и осуществляет исполнительную власть в республике, в том числе реализует
государственную
экологическую политику, разрабатывая и претворяя в жизнь экологические программы и
крупные природоохранные мероприятия, координируя деятельность министерств и иных республиканских
органов управления в части охраны окружающей среды и природопользования, определяя
направления международного экологического сотрудничества.
На местах территориальный принцип управления природопользованием реализуется
областными, городскими, районными, поселковыми, сельскими Советами депутатов, а
также их исполкомами,
которые несут ответственность за состояние окружающей среды на подведомственных территориях,
выполнение государственных экологических программ и прочих природоохранных мероприятий, а
также разрабатывают и утверждают местные программы охраны природы, организуют
их материально-техническое
и финансовое обеспечение. Законом "О местных органах власти" (1991) исполнительным
комитетам местных советов предоставлено право устанавливать порядок государственного
экологического контроля на своих территориях к координировать всю природоохранную
деятельность в регионе.
Отраслевой принцип управления природопользованием проявляется в осуществлении
государственного контроля за состоянием природных ресурсов и принятии мер по их
охране и рациональному использованию со стороны отраслевых министерств и ведомств, которые
относятся к органам специальной компетенции, уполномоченным выполнять
природоохранные функции. Основным государственным органом управления природопользованием в Республике
Беларусь является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды
(Минприроды Республики Беларусь). На него возложены следующие функции:
-
разработка
и проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и
рационального использования природных ресурсов;
-
комплексное
управление природоохранной деятельностью в республике, координация деятельности
других министерств и ведомств в этой области;
-
государственный
контроль за использованием и охраной природных ресурсов;
-
разработка
предложений по совершенствованию ХМП, экологических нормативов и правил;
-
проведение
государственной экологической экспертизы;
-
обеспечение
населения экологической информацией, участие в создании системы экологического
образования и воспитания, взаимодействие с общественными природоохранными организациями;
-
осуществление
международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др.
Подведомственными Минприроды Республики Беларусь органами управления природопользованием
на местах являются 6 областных, Минский городской комитеты и 123 гор(рай)инспекции природных ресурсов
и охраны окружающей среды, которые выполняют в местном масштабе те же функции,
что и головное министерство. Кроме того, они применяют и меры административного воздействия к
субъектам, наносящим ущерб окружающей среде: налагают штрафы, направляют представления
в судебные
органы и пр.
В систему Минприроды входят также департамент рыбоохраны, отвечающий за
использование и воспроизводство рыб и водных беспозвоночных; департамент
гидрометеорологии, который проводит мониторинг состояния поверхностных вод, атмосферного воздуха, почв,
радиоактивного загрязнения природной среды; производственное объединение
"Белгеология" в компетенции которого, помимо геологоразведочных
функций, находится мониторинг состояния подземных вод и проведение исследований, связанных с воздействием
на них аварии на ЧАЭС. В ведении Минприроды состоят и научные организации: Центральный
научно-исследовательский институт комплексного использования водных ресурсов
(ЦНИИКИВР), Белорусский научно-исследовательский геологоразведочный институт
(Бел-НИГРИ),
Республиканский научно-технический центр дистанционной диагностики природной среды
"Экомир", Белорусский научно-исследовательский центр
"Экология".
Иными специально уполномоченными государственными органами в
области охраны окружающей среды являются также:
4 Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь: на него
возложено решение всех задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций,
радиоактивного загрязнения, последствий, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями
и катастрофами. При министерстве функционирует департамент по надзору за
безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике;
♦ Министерство
здравоохранения Республики Беларусь: в его ведении находится
санитарно-эпидемиологическая служба, а к компетенции органов санитарного надзора
отнесены вопросы гигиены труда, контроль за качеством питьевой воды и продуктов питания,
соблюдением санитарных правил содержания улиц, дворов и иных территорий населенных
пунктов;
♦ Министерство
внутренних дел Республики Беларусь: силами экологической милиции обеспечивает охрану
атмосферного воздуха от вредного воздействия транспортных средств;
♦ Государственный
таможенный комитет Республики Беларусь: выполняет природоохранные функции путем
предотвращения
вывоза животных и растений, занесенных в Красную книгу, а также препятствуя незаконному
ввозу товаров, представляющих экологическую опасность;
♦ Комитет по проблемам
последствий катастрофы на ЧАЭС при Совете Министров Республики Беларусь;
♦ Комитет по земельным
ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь:
занимается вопросами учета земель, ведением государственного земельного кадастра, осуществляет
контроль за использованием и охраной земель, руководит землеустроительной службой;
♦
Комитет
лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь: осуществляет контроль за
состоянием, воспроизводством и охраной лесов, а также ведет их государственный учет
и государственный лесной кадастр;
♦ Управление делами администрации Президента
Республики Беларусь: осуществляет
руководство природоохранной деятельностью
на территории национальных парков и заповедников.
Значительную роль в организации контроля за состоянием окружающей среды и
использованием природных ресурсов выполняют общественные организации и объединения:
Белорусское
общество охраны природы, Белорусское общество охотников и рыболовов,
Белорусское молодежное движение "Белая Русь", Белорусский социально-экологический
союз, Белорусская экологическая партия "зеленых".
Сложившаяся система управления экологической сферой в республике (рис. 13.2)
недостаточно гибкая и обеспечивает в первую очередь, к сожалению, отраслевые, а
не природоохранные интересы, поскольку одни и те же министерства совмещают производственные
функции с контролем за качеством и потреблением природных ресурсов. Разработка
мероприятий по охране окружающей среды и рационализации ресурсопотребления, финансирование
этих мероприятий осуществляются теми же министерствами и ведомствами.
Организация управления природопользованием по отраслевому принципу содержит
ряд существенных недостатков:
♦ отраслевой подход не
учитывает взаимосвязи, взаимообусловленности компонентов природной среды,
поскольку каждая отрасль имеет дело с определенным видом природных ресурсов, а
ведомственная разобщенность не способствует комплексности природоохранной
деятельности;
♦ контроль за
рациональностью использования природных ресурсов со стороны министерств,
эксплуатирующих эти ресурсы, малоэффективен;
♦ управление
эксплуатацией одного ресурса несколькими ведомствами зачастую приводит к
истощению данного ресурса (например, земель, руководство использованием которых осуществляют как Комитет
по земельным ресурсам, так и Минсельхозпрод);
♦ контролирующие органы
практически не несут ответственности за обеспечение нормативного уровня природной среды;
♦ предприятия,
ориентированные на достижение максимальной прибыли, не заинтересованы в
ресурсосбережении, снижении отходов производства, поскольку это приводит к
росту непроизводительных,
с точки зрения хозяйственников, затрат.
Многообразие горизонтальных связей на уровне региона, тесное взаимодействие
природных и социально-экономических систем обусловливают необходимость обеспечения
приоритета территориального (регионального) подхода в управлении прилагалось на то время, когда будет создан необходимый
экономический
потенциал.
Рис. 13.2 Схема управления природопользованием и природоохранной деятельностью в
Республике Беларусь
Такие негативные явления, как выработка ряда месторождений полезных
ископаемых, вырубка лесов, изъятие плодородных земель под несельскохозяйственные нужды,
загрязнение воды и воздуха,
остро проявились на всей территории СССР и в Беларуси
на рубеже 60-70-х годов и потребовали срочного решения проблем охраны природы. Во всех союзных республиках
разрабатывались правовые основы охраны
окружающей среды. В Беларуси Закон об
охране природы впервые был принят в 1961 г. Появились и другие
законодательные акты природоохранной
направленности.
Однако экологическое законодательство в бывшем СССР являлось по существу сводом
политических деклараций, редко подкрепленных соответствующими механизмами реализации. И хотя официально
считалось, что природоохранная деятельность в республике регулировалась Законом "Об охране
окружающей среды", Водным и Лесным кодексами, Кодексами о земле, недрах, республиканскими законами об охране и
использовании животного мира, об
охране здоровья, об охране атмосферного воздуха, положением об охоте, правилами рыболовства и другими законодательными актами, ряд законов и указов широко
не публиковался и не распространялся.
Многие ответственные работники и население
в результате не знали правовых норм в области охраны природной среды. Большинство принятых в 70—80-е годы законодательных актов ныне устарели и не
соответствуют изменившейся экономической и экологической ситуации.
В 90-е годы в Беларуси были сделаны важные шаги по заполнению законодательного
вакуума в сфере экологии. Только за последние 6 лет Парламентом были приняты в
новой редакции 16 важнейших законов, отвечающих требованиям происходящих в экономике преобразований. Основу современного
законодательства в области охраны окружающей
среды и природопользования составляют:
♦
Конституция
Республики Беларусь (ст. 34, 46, 55) от 15.03.1994 г., с дополнениями и изменениями от 24 ноября 1996 г.;
♦
Концепция
государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды,
утвержденная Верховным Советом 06.09.1995 г.;
♦
Законы
Республики Беларусь:
"О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)"
"Об
охране окружающей среды" (1992);
"О
государственной экологической экспертизе" (1993, в ред. 2000);
"Об отходах
производства и потребления" (1993, в ред. 2000);
"Об особо охраняемых природных территориях и объектах" (1994, в ред. 2000);
"Об
охране и использовании животного мира" (1996);
"Об
охране атмосферного воздуха" (1997);
"О
промышленной безопасности опасных производственных объектов" (2000) и др.;
Кодекс
Республики Беларусь о недрах (1997);
Водный
кодекс Республики Беларусь (1998);
Кодекс
Республики Беларусь о земле (1999);
Лесной
кодекс Республики Беларусь (2000).
Важным шагом в обеспечении правовой защиты природы явился Закон
Республики Беларусь "Об охране окружающей среды", вступивший в силу в
январе 1993 г. Этот закон призван обеспечить правовые основы природоохранной
деятельности, защиту прав человека на благоприятную для его жизни и здоровья среду обитания,
определить экологические основы охраны окружающей среды в интересах настоящего и
будущих поколений. В законе определена роль высшего законодательного органа государства,
правительства и местных Советов в выработке и реализации экологической политики,
установлена юридическая основа для процесса экологической экспертизы,
экологического мониторинга, выделения природных охраняемых территорий и зон
экологического бедствия; предусмотрено создание целевых фондов для финансирования
мероприятий
по защите окружающей среды, введение компенсации за ущерб, нанесенный гражданам
в результате загрязнения окружающей среды, что дает право судам рассматривать иски
граждан или юридических лиц в связи с ущербом такого рода. Но за прошедшие с момента
принятия данного закона годы многие его положения устарели или требуют
корректировки и дополнений, поэтому Минприроды и другими заинтересованными ведомствами
подготовлен законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики
Беларусь "Об охране окружающей среды".
Следует отметить, что 90-е годы ознаменовались принятием в республике
ряда правовых актов, не имевших аналогов в нашей истории. Это связано с формированием рыночной модели экономики, проникновением товарно-денежных
отношений в сферу природопользования,
что позволяет создать материальную
заинтересованность субъектов хозяйствования в ресурсосбережении и охране
окружающей среды. Речь идет в первую очередь о законах, регламентирующих
введение платности природопользования: "О платежах за землю" (1991),
"О налоге за пользование природными ресурсами (экологический налог)"
(1991), "Об отходах производства и
потребления" (2000).
Новым, "рыночным" законом, создавшим юридические предпосылки для развития
всех форм собственности и хозяйствования на земле, рационального ее использования и
охраны явился
закон "О праве собственности на землю" (1993). Законом "О внесении
изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О праве собственности на
землю" (1997) расширен круг субъектов частной собственности на землю.
Теперь земля в Беларуси может быть в частной собственности не только граждан республики (для
ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома,
садоводства и дачного строительства), но и в собственности юридических лиц, в
том числе
зарубежных, если на этой земле располагаются приватизированные данными
лицами производственные объекты или объекты по оказанию услуг.
Парламентом рассматривается еще ряд законопроектов, а в рамках Союза Беларуси
и России ведется работа по гармонизации законодательств по охране окружающей среды
и социальной
защите граждан, пострадавших от катастрофы на ЧАЭС. Так, разрабатываются
проекты Закона Союзного государства "Об охране окружающей среды", а
также единой концепции Закона "О социальной защите населения, пострадавшего
вследствие
катастрофы на ЧАЭС".
Несомненно, законотворчество последних лет является шагом вперед в деле
правового регулирования природоохранной деятельности. Вместе с тем действующее
законодательство по-прежнему страдает излишней декларативностью, отсутствием
необходимых механизмов реализации прав граждан на благоприятную среду
обитания, на получение полной информации о ее состоянии, на возмещение вреда,
причиненного здоровью. Кроме того, рыночные преобразования в экономике диктуют
необходимость
разработки новых правовых норм, обеспечивающих соблюдение экологических требований при
приватизации объектов государственной и коммунальной собственности; принятия законов об
экологическом страховании, о возмещении вреда, причиненного экологическими
правонарушениями; внесения изменений в банковское законодательство в части
кредитования
деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и др.
Нарушение природоохранного законодательства субъектами хозяйствования или
отдельными гражданами влечет за собой административную, дисциплинарную,
материальную и даже уголовную ответственность с обязательным возмещением нанесенного природной
среде ущерба.
В области природопользования наиболее распространенными являются меры административной
ответственности — штрафы, предупреждения, запреты (временное закрытие предприятий или запрет на
пользование природными ресурсами). В соответствии с Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях
к таковым относятся посягательство на государственную собственность, нарушение прав
государственной
собственности на землю, недра, воды, леса, животный мир, а также мелкое
хищение государственного или общественного имущества. Административными
правонарушениями считаются также не использование земель; несоблюдение требований природоохранного
режима их использования; нарушение правил землепользования в районах,
подвергшихся радиоактивному загрязнению; порча земель; нарушение требований
по охране
недр; несоблюдение правил водопользования, незаконная порубка и
повреждение деревьев и кустарников, сбор растений, занесенных в Красную книгу, и др.
Дисциплинарная ответственность предусматривается за неисполнение или
ненадлежащее исполнение лицами своих должностных обязанностей, приведшее к нарушению
природоохранного
законодательства без нанесения значительного ущерба состоянию природной среды
или здоровью граждан. К мерам такой ответственности относятся выговоры, лишение премий, понижение в должности
и т.п. Наложение дисциплинарного взыскания не освобождает нарушителя от
возмещения материального ущерба, если таковой образовался в результате содеянного нарушения.
Материальная, или имущественная, ответственность нарушителей природоохранного
законодательства состоит в возмещении ущерба, причиненного их неправомерными
действиями.
Предприятия возмещают нанесенный ущерб по специальным таксам или в соответствии
с общими нормами гражданского законодательства на основании решения суда по иску потерпевшей стороны.
К уголовной ответственности привлекаются субъекты, виновные в нанесении значительного
ущерба природной среде, повлекшего гибель людей или особо крупные материальные
потери. Конкретные составы экологических преступлений установлены в Уголовном
кодексе Республики Беларусь (ст. 263—284), в частности, умышленное уничтожение либо
повреждение особо охраняемых природных объектов; нарушение требований экологической
безопасности при проектировании, размещении, строительстве или в процессе эксплуатации
промышленных или иных объектов, повлекшее смерть, либо заболевания людей, либо причинение
ущерба в особо крупном размере; порча земли; нарушение правил охраны недр; загрязнение
либо засорение вод; загрязнение, уничтожение либо повреждение леса и др. К лицам, совершившим
подобные преступления, могут применяться такие меры воздействия, как
ограничение или лишение свободы, исправительные работы, конфискация
имущества, лишение права занимать определенные должности и другие виды наказаний,
предусмотренные законодательством.
С целью совершенствования правового регулирования рационального природопользования
в 1990г. создана Белорусская природоохранная прокуратура, деятельность которой
сконцентрирована на проблемах охраны окружающей среды. Прокуратура осуществляет
высший надзор за исполнением природоохранного законодательства, соблюдением
законности при рассмотрении уголовных дел в сфере экологии народными судами, обеспечением возмещения вреда за счет виновных
и т.д.
Важную роль в пресечении правонарушений в сфере экологии играют службы
контроля и общественные организации, однако только меры запретительного
характера не решат проблему сохранения нашей природной среды. Огромное значение в
ее решении
имеет воспитание граждан в духе бережного отношения к богатствам природы как к
национальному достоянию, уважения к законам, которыми они охраняются,
нетерпимости к фактам расточительного отношения к ресурсам природы. Имеющаяся у нас
правовая основа природоохранной деятельности нуждается как в обеспечении ее
экономическими механизмами реализации, так и в создании сети непрерывного
экологического образования, воспитания и просвещения граждан. Только в этом случае
можно рассчитывать на действенность правовой защиты природной среды.
|
