Т.В. Семенистая
Управление охраной окружающей среды
Курс лекций. – Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.

Лекция 12. Государственный учет в сфере охраны окружающей среды и природопользования

Учет в сфере охраны окружающей среды и природопользования («экологический учет»). Среди правовых механизмов охраны окружающей среды и управления природопользованием фактически существует формально не определенный законодательством, но весьма значимый механизм учета использования и охраны природных ресурсов, а также разнообразных воздействий на окружающую среду и их источников. Вплотную к нему примыкает еще одна область информационной деятельности природопользователей – отчетность о состоянии (качестве) окружающей среды и воздействиях па нее в различных формах. Вычленение этих информационно-правовых мероприятий, осуществляемых государственными органами, предприятиями-природопользователями, а также иными лицами в отдельный механизм вполне оправдан как с позиций управления (учет является самостоятельной функцией в нем), так и с позиций юриспруденции – так как учет ведется в виде официальных документов, некоторые из которых имеют нормативно-правовой характер.

Среди таких документов, учитывающих значимые для охраны окружающей среды показатели, в том числе касающихся деятельности природопользователей, отмечаются:

- государственные кадастры природных ресурсов, а также соответствующие регистры и реестры;

- формы государственного статистического наблюдения (для природопользователей – формы госстатотчетности);

- паспорта природных и техногенных объектов, а также территорий;

- геоинформационные системы (ГИС), а также банки и базы данных об окружающей среде и воздействиях на нее на электронных носителях. Использование форм учета экологически значимой информации позволяет унифицировать сведения и результаты измерений, что принципиально важно для эффективного управления и требуется в ряде законов, в частности, «Об обеспечении единства измерений», «Об информации, информатизации и защите информации».

Государственные кадастры природных ресурсов, регистры, реестры. Одной из главных форм учета и социально-экономической оценки природных ресурсов являются их кадастры, под которыми понимается совокупность сведений о количественном и качественном состоянии этих ресурсов, их экологической и экономической цене. Правовой основой их ведения являются природоресурсные и другие Кодексы (Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный), а также ряд Федеральных законов («О мелиорации земель», «О недрах», «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об отходах производства и потребления»). К сожалению, и новом Законе «Об охране окружающей среды» упоминание о кадастрах природных объектов и ресурсов отсутствует, хотя в ст. 5, 6 и 69 есть упоминание о ведении государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и учета особо охраняемых природных территорий.

Тем не менее, в соответствии с действующим российским законодательством, государственные кадастры природных объектов и их ресурсов ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям. Их ведение возлагается на соответствующие государственные природоохранные и иные органы.

В настоящее время в Российской Федерации ведутся следующие кадастры: земельный; водный; лесной; месторождений и проявлений полезных ископаемых; объектов животного мира; природно-заповедных объектов; лечебно-оздоровительных ресурсов природы и прочие. Для каждого из них устанавливается своя структура и порядок ведения, а также специально уполномоченный в этой области государственный орган.

Земельный кадастр. Основные положения о земельном кадастре содержатся в Земельном кодексе РФ, в законах «О государственном земельном кадастре», и «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю», примерно в десятке постановлений Правительства РФ и еще более, чем в десяти ведомственных нормативных документах в основном Росземкадастра, собранных в специальных сборниках. Этими актами и, документами устанавливается распределение земли по категориям, кадастровое деление территории России, правила оформления кадастрового плана земельных участков и постановки их на учет, принципы государственной кадастровой оценки земли, инвентаризации сведений о земельных участках. Кроме того, в них определено,, что государственный земельный кадастр, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и связанную с ними недвижимость ведутся по единой схеме на, всей территории Российской Федерации, являясь основой для создания эффективной системы платежей за землю, регулирования всех операций с землей, защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними, недвижимость. Ведение государственного земельного кадастра возложено на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), его территориальные органы.

Водный кадастр. Правовой основой его ведения является Водный кодекс Российской Федерации, в частности, его ст.79. Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Этот кадастр ведется в Российской Федерации также по единой системе, и основывается на данных государственного учета вод.

Предоставление водопользователями в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр, является обязательным.

На основе государственного водного кадастра осуществляется государственное управление в области использования и охраны водных объектов (ресурсов). Ведение кадастра осуществляется специально уполномоченными на это государственными органами - Росводресурсами и Росгидрометом.

Порядок ведения водного кадастра определяется водным законодательством Российской Федерации. В рамках водного кадастра производится паспортизация рек и озер, имеющих экологическое, экономическое, рекреационное значение. Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязан обеспечить доступ к информации, содержащейся в государственном водном кадастре, в порядке, установленном водным законодательством РФ.

Лесной кадастр. Правовой статус государственного лесного кадастра определен Лесным кодексом РФ, в частности, его ст. 67-68. Он содержит в себе перечень сведений о количественном и качественном состоянии лесов России по их видам (сосна, ель, береза, пихта, лиственница, кедр, дуб, бук и др.), по категории защищенности (особо охраняемые леса, первой группы, прочие леса первой группы, леса второй, третьей группы), по видам лесных пользований (основным – заготовка древесины и живицы, побочным – сбор грибов и ягод, сенокошение, пастьба скота, раскорчевка пней, заготовка лекарственного сырья и т.п.), по воспроизводству лесов.

Государственный лесной кадастр включает данные государственного учета лесного фонда, который ведется на основании ст. 67. Лесного кодекса РФ. Осуществляется он в соответствии с постановлением Правительства РФ «О ведении государственного учета лесного фонда» Федеральным агентством лесного хозяйства России с участием Минсельхоза России и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Данные лесного кадастра широко используются для выбора лесосырьевых баз лесозаготовительных организаций, проведения лесовосстановительных работ, работ по реконструкции леса, замене малопродуктивных пород высокопродуктивными, для перевода лесных площадей в нелесные, организации природных парков, особо охраняемых лесных массивов и других мероприятий по охране и рациональному использованию лесных ресурсов.

Государственный лесной кадастр ведет Рослесхоз, его органы на местах. В соответствии с Положением этот орган обеспечивает государственный учет лесного фонда, определяет порядок ведения, и методику экономической оценки лесов, а также перечень показателей и формы документов Государственного лесного кадастра. В свою очередь Росприроднадзор составляет государственный кадастр подведомственных особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Его правовой режим определен Законом Российской Федерации «О недрах», В ст. 30 этого Закона сказано, что государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компонентах, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также включать сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. Он необходим для разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется федеральным органом управления государственным фондом недр (Федеральным агентством по недропользованию). Он формируется на основе геологической информации, предоставляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу. Порядок предоставления такой информации устанавливается Правительством Российской Федерации.

Кадастровые данные необходимы в момент проведения конкурса (аукциона) на разработку разведанного месторождения полезных ископаемых. При этом размер начальной ставки платежа за пользование недрами, предлагаемый собственником недр (в лице государственного органа) определяется с помощью кадастровой информации о выставленном на конкурс месторождении.

Кадастр объектов животного мира ведется на основании Федерального закона «О животном мире», в ст. 14 которого определено, что государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные. Он ведется в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания.

Своеобразным кадастром природных ресурсов служит Красная книга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных. Включение вида в Красную книгу означает повсеместное его изъятие из хозяйственного оборота и полный запрет на какое-либо использование. Она ведется Росприроднадзором. Порядок ведения Красной книги определяется Правительством Российской Федерации, так же как и ведение государственного кадастра объектов животного мира. При этом на ведомственном уровне этот порядок соответствующим образом конкретизируется.

Кадастр природно-заповедных объектов ведется на основании Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». В ст. 4 Закона оказано, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (ООПТ) включает сведения о статусе этих территорий, их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, о природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Данный кадастр составляется для оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра ООПТ устанавливается Правительством России, а правила разрабатываются специально уполномоченным в этой сфере органом – МПР России. Ведение надзора осуществляет Росприроднадзор. По ООПТ регионального значения, являющимся собственностью субъектов РФ, – кадастр ведется органами исполнительной власти этих субъектов, а по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, – органами местного самоуправления.

Государственный кадастр отходов. В соответствии со ст. ст. 19 и 20 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Эти сведения составляют основу Государственного кадастра отходов, который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, а также банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Государственный кадастр отходов ведется Ростехнадзором по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного кадастра отходов определяется Правительством Российской Федерации. Правила инвентаризации объектов размещения отходов, отнесения отходов к конкретному классу опасности и их паспортизации, учета в области обращения с отходами, а также порядок предоставления информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, также разрабатываются Ростехнадзором (ранее – МПР России).

При этом организация и ведение государственного кадастра отходов в части, касающейся обращения с бытовыми отходами, осуществляется Ростехнадзором и его территориальными органами совместно с органами архитектуры и строительства.

К прочим кадастровым документам следует отнести документы учета опасных производственных объектов (ОПО) и в том числе предприятий-загрязнителей окружающей среды, опасных веществ и отходов – по составу и токсичности, а также разрешений на их ввоз, учетные формы для горных отводов и лицензий на водопользование, зоологических коллекций и биологических добавок к пище. Рассмотрим некоторые их них.

Кадастр лечебно-оздоровительных ресурсов природы. Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся, соответственно, к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим собственные отличия в использовании и защите. Отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов регулирует Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях, и курортах». В соответствии с ним ведется Государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

К природным лечебным ресурсам относятся: минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний, организации отдыха. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Все это должно быть учтено в государственном реестре, ведение которого возложено на специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган (Минздрав России).

Органы Госсанэпиднадзора во исполнение постановления Главного государственного санитарного врача РФ «О государственной регистрации биологически активных добавок к пище» ведут также Федеральный Реестр биологически активных добавок к пище (БАД).

В целях охраны здоровья человека и окружающей среды от вредного воздействия потенциально опасных химических и биологических веществ постановлением Правительства РФ «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» введена государственная регистрация, включающая информацию о номенклатуре, производстве, применении этих веществ, и назначении, свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Государственная регистрация также возложена на органы Госсанэпиднадзора и Ростехнадзора. Объектами регистрации служат все потенциально опасные вещества как природного, так и искусственного происхождения, производимые на территории России либо закупленные за рубежом для использования в народном хозяйстве и быту. На основе данных этой регистрации и ведется Федеральный регистр потенциально опасных веществ.

Во исполнение указанного постановления Правительства РФ разработана «Инструкция о порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ», которая утверждена соответствующими ведомствами 25.05.93 г.

Еще одним ведомством, имеющим отношение к реестрам (регистрам) в сфере охраны окружающей среды, является Госгортехнадзор России (ныне Ростехнадзор), который ведет Реестр опасных производственных объектов. Это же ведомство занимается Реестром (регистром) горных отводов совместно с Роснедрами.

Формы государственного статистического

наблюдения и отчетности

Объектом статистического наблюдения в сфере охраны окружающей среды («экологической статистики») являются окружающая среда в целом, ее природные и антропогенные компоненты, оказывающие неблагоприятное воздействие на природу и человека. Цель экологической статистики обеспечить государственные и муниципальные органы экологического управления, всех юридических лиц (хозяйствующих субъектов), общественных объединений и граждан достоверной и систематизированной информацией экологического характера для принятия соответствующих решений.

Для достижения этой цели необходимо решение комплекса задач: определение способов и организация получения учитываемой информации (ее сбор, обработка и анализ); разработка системы показателей и методов их исчисления; характеристика наличия, качества, состояния, размещения (территориальная привязка) природных ресурсов, источников воздействия на ОС и ущербов, ей наносимых, эффективности природоохранных мероприятий, а также прямых и косвенных последствий антропогенной деятельности для природы и здоровья жизнедеятельности людей.

Государственное статистическое наблюдение ведется под руководством Федеральной службы государственной статистики (Росстата), осуществляющего межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере государственной статистики совместно с иными специально уполномоченными в области охраны окружающей среды государственными органами, которым учитываемую информацию предоставляют как юридические лица-природопользователи, так и государственные органы по принадлежности.

Росстат и его территориальные подразделения собирают экологически значимую информацию по утверждаемым этой Федеральной службой формам статистического наблюдения, которых в сфере природопользования и охраны ОС сегодня насчитывается более 60, из, них число приоритетно используемых – около 30 (в зависимости от отрасли природопользования или вида деятельности хозяйствующего субъекта). Перечень этих форм госстатнаблюдения (отчетности) Росстата и Рослесхоза приводится далее. Формы Росстата:

1. Форма № 4-ос. Сведения о текущих затратах на охрану окружающей природной среды, экологических и природоресурсных платежах.

2. Форма № 1-экофонд. Сведения о начисленных платежах за загрязнение окружающей среды и движении средств государственных экологических фондов.

3. Форма №2-тп-воздух (годовая). Сведения об охране атмосферного воздуха.

4. Форма № 2-тп-воздух (срочная). Сведения об охране атмосферного

воздуха.

5. Форма № 2-тп (токсичные отходы). Сведения об образовании, поступлении, использовании и размещении токсичных отходов производства и потребления.

6. Форма № 1-заповедник. Сведения о государственных природных заповедниках и национальных парках.

7. Форма № 01-гр. Сведения о геологоразведочных работах.

8. Форма № 2-тп (охота). Сведения об охотничьих хозяйствах.

9. Форма № 1-п (рыба). Сведения об улове рыбы, Добыче других водных биоресурсов и производстве рыбной продукции.

10. Форма №2-ос. Сведения о выполнении водоохранных работ на водных объектах.

11. Форма № 5-ос (рыбвод). Сведения об охране и воспроизводстве ценных промысловых рыб.

12. Форма № 6-ос Сведения о загрязнении окружающей среды при авариях на магистральных трубопроводах.

13. Форма № 1-лх. Сведения о проведении лесовосстановительных работ.

14. Форма № 2-лх: Сведения по отпуску древесины, мерам ухода за лесом, подсочке и побочным пользованиям.

15. Форма № 3-лх. Сведения о рубках ухода и санитарных рубках леса.

16. Форма № 4-лх. Сведения об остатках древесины на лесосеках и очистке мест рубок.

17. Форма № 5-лх. Сведения о лесных пожарах.

18. Форма № 12-лх. Сведения о лесозащите.

19. Форма №1-рлх (Чернобыль). Сведения о лесовосстановлении и залесении территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

20. Форма № 2-тп (радиоактивные вещества). Сведения о наличии, производстве, поступлении и передаче радиоактивных веществ, радионуклидных источников.

21. Форма № 2-тп (радиоактивность). Сведения о радиоактивных отходах, поступлении радионуклидов в окружающую среду и загрязненных территориях.

22. Форма № П (Чернобыль). Сведения об изменении численности и возрастно-половом составе населения в зонах радиоактивного загрязнения,

Формы Рослесхоза:

23. Форма № 5-кс Сведения об использовании капитальных вложений по источникам финансирования.

24. Форма № 1-парк. Сведения о выполнении работ по благоустройству территорий национальных парков и проведении рекреационных мероприятий.

25. Форма № 19-лх (охота). Сведения по ведению охотничьего хозяйства.

26. Форма № 20-лх. Сведения о ведении хозяйства в кедровых лесах.

27. Форма № 22-лх (защита). Сводная ведомость инвентаризации очагов вредителей и болезней.

28. Форма № 23-лх (защита). Сведения о нарушениях санитарных правил и мерах наказания.

29. Форма № 24-пх (защита). Сведения о санитарных рубках.

30. Форма № 5-лесхоз. Сведения о лесонарушениях.

31. Форма № 18-лесхоз. Сведения о государственном контроле за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов в Российской Федерации.

32. Форма № 2-РО. Сведения о ревизиях обходов.

Наиболее часто в деятельности большинства предприятий используются только 5 форм. Это:

1. Сведения о текущих затратах на охрану окружающей природной среды, экологических и природоресурсных платежах – форма № 4-ОС (годовая, утв. постановлением Госкомстата от 24.07.2000 № 68). Форма предоставляется до 25 января местному органу госстатистики – юридическими лицами, их обособленными подразделениями, имеющими очистные сооружения, а также осуществляющими природоохранные мероприятия. Отчет включает данные о идущих затратах по, охране природы, затратах на капитальный ремонт основных природоохранных фондов, их среднегодовой стоимости, а также сведения об экологических платежах за загрязнение окружающей среды и плате за природные ресурсы.

2. Сведения об образовании, поступлении, использовании и размещении токсичных отходов производства и потребления – форма № 2-тп (токсичные отходы), годовая, (утв. постановлением Госкомстата от 11.09.98 № 95. Форма предоставляется до 20 января местному органу госстатистики, Ростехнадзору и органу, осуществляющему государственное регулирование в соответствующей отрасли экономики-юридическими лицами, их обособленными подразделениями, на которых образуются токсичные отходы (по перечню, установленному органами госстатистики). Отчет включает данные о наименовании (видах и классах опасности) отходов, их наличии, образовании на предприятии и поступлении от других предприятий, а также об и (пользовании, обезвреживании и передаче отходов другим предприятиям (дни использования, обезвреживания, хранения или захоронения) с подведением итога о суммарном наличии отходов на предприятии.

3. Сведения об охране атмосферного воздуха – формы № 2-тп-воздух (годовая) и № 2-тп-воздух (срочная), за 1 полугодие (утв. постановлением Роскомстата от 27.07.2001 г. ,№53 и 03.08.98 г. №81). Формы предоставляются до 12 января (годовая) и до 20 июня (срочная) местному органу госстатистики в субъекте РФ, а последняя также Ростехнадзору - юридическими лицами и их обособленными подразделениями, имеющими стационарные источники загрязнения атмосферного воздуха (по перечню, установленному органами госстатистики). Отчет включает разделы: 1) выбросы загрязняющих веществ (ЗВ) в атмосферу, их очистка и утилизация (т/год); 2) выбросы в атмосферу специфических ЗВ (т/год); 3) источники выбросов ЗВ в атмосферу; 4) выполнение мероприятий по уменьшению выбросов ЗВ в атмосферу.

4. Сведения об использовании воды – форма № 2-тп (вода), годовая (утв. постановлением Роскомстата от 04.11.97 № 74).

Форма предоставляется до 10 января местному органу госстатистики и субъекте РФ, местному органу Федерального агентства водных ресурсов и органу, осуществляющему госрегулирование в соответствующей отрасли экономики - юридическими лицами всех форм собственности, их филиалами и представительствами, осуществляющими водопользование. При этом Росводресурсы, в свою очередь, до 30 мая отчитывается перед Росстатом по coгласованной программе. Отчет включает следующие разделы: 1) забрано из природных источников, получено от других предприятий (организаций), использовано и передано воды; 2) водоотведение.

5. Сведения об инвестициях в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов форма № 18-КС, годовая (утв. постановлением Госкомстата от 21.07.98 №73, см, также Инструкцию по заполнению данной формы, утвержденную постановлением Госкомстата РФ от 3 октября 1996 г. № 123). Форма предоставляется до 4 февраля после отчетного года местному органу госстатистики в субъекте РФ – юридическими лицами и их обособленными подразделениями (кроме субъектов малого предпринимательства). Отчет включает данные о вводе в действие мощностей и разнообразных объектов природоохранной сферы (например, очистных сооружений, систем оборотного водоснабжения, установок для сбора нефти и мусора с акваторий, рекультивации земель и т.д.), а также об инвестициях в них за счет всех источников финансирования.

Таким образом, в настоящее время из указанных в начале форм экологического учета наиболее широко применяются, формы кадастрового и статистического учета. Другие формы учета – паспорта, например, паспорт предприятия-природопользователя или паспорт токсичного отхода, применяются значительно реже и здесь не рассматриваются. Тоже самое можно отметить и в отношении геоинформационных систем и различных электронных банков и без данных, которые еще только входят в практику природоохранной работы.