О.С. Шимова, Н.К. Соколовский
Основы экологии и экономика природопользования
Учебник. Мн.: БГЭУ, 2002. - 367 с.
Раздел 3. Хозяйственный механизм природопользования
Глава 16. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды
16.2. Основные источники и виды финансирования природоохранной сферы. Целевые фонды охраны природы
Грамотная реализация идей функционирования целевых природоохранных
(экологических) фондов позволяет устранить многие недостатки действовавшей
прежде системы финансирования,
в частности, слабый учет местной специфики финансируемых объектов и необходимых пропорций в выделении средств на отдельные направления охраны окружающей
среды. Механизм образования фондов
содействует увеличению притока средств и частичному самофинансированию
природоохранных работ за счет платежей предприятий
за загрязнения.
Впервые вопрос о необходимости создания экологических фондов возник в отечественной
литературе на рубеже 70—80-х годов XX в. в связи с проблемой поиска и распределения
средств на природоохранные
мероприятия и разработкой системы платежей и штрафов за загрязнение окружающей
среды. Исследование зарубежного опыта показало, что на Западе экологические фонды в государственном масштабе широкого
распространения не получили, однако
во Франции, ФРГ, Нидерландах в рамках отдельных территорий создаются
коллективные распределительные фонды
целевого назначения. Такие фонды формируются прежде всего при регулировании поступлений сточных вод.
Они образуются за счет средств предприятий-загрязнителей, государственных дотаций
и средств бассейновых органов.
Опыт стран, внедряющих такие фонды, показывает, что условиями эффективного
использования их средств являются наличие конкретных природоохранных программ и
ограничение
числа членов фонда, что позволяет более точно определять размеры вкладов
отдельных предприятий и последующее распределение средств. Так, в США создан
государственный компенсационный фонд, который используется для компенсации затрат
правительства на применение неотложных мер и ограничение масштабов ущерба, нанесенного
здоровью людей. В 1980 г. был принят закон о суперфонде, регламентирующий финансирование работ по
обезвреживанию химических свалок и других опасных отходов: 75 % поступлений в
суперфонд должны обеспечивать налоги корпораций. В рамках суперфонда сформирован
спецфонд за счет штрафов компаний, у которых были случаи загрязнения окружающей
среды опасными веществами. Компенсационные фонды создаются в США и на уровне штатов для финансирования
мониторинга, исследований и практических мероприятий за счет сбора штрафов в возмещение
убытков от загрязнения природной среды.
В Республике Беларусь целевой внебюджетный фонд охраны природы был учрежден
в 1990 г., а позднее создание его получило правовую основу в соответствии с Законом
Республики Беларусь "Об охране окружающей среды" (1992), который
четко определил
важнейшие источники финансирования экологических программ и мероприятий по охране
окружающей среды:
-
республиканский
и местные бюджеты;
-
средства
юридических лиц, добровольные взносы населения, иностранных граждан, а также иных
источников;
-
республиканский,
местные внебюджетные фонды и общественные фонды охраны природы;
-
кредиты
банков.
Создание внебюджетных фондов охраны природы (республиканского, областных,
Минского городского, районных и городских) регламентировала отдельная статья закона
(ст. 19), в которой был определен порядок их образования и направления использования средств.
Тем самым усиливалась значимость фондов как источников финансирования
экологической сферы. В развитие этой статьи было разработано и утверждено
правительством "Положение о внебюджетных фондах охраны природы в Республике
Беларусь", в котором в качестве основных средств формирования фондов отмечены
налоги (платежи) за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду; платежи за размещение
(складирование) отходов; суммы, полученные в возмещение ущерба, причиненного
нарушением законодательства об охране окружающей среды; штрафы за нарушение природоохранного законодательства.
Помимо указанных источников внебюджетные фонды пополнялись за счет
платежей за выдачу лицензий на природопользование, средств от реализации
конфискованных орудий охоты и рыболовства, а также от продажи незаконно добытой
с их
помощью продукции, инвалютных поступлений, полученных по искам от иностранных
физических и юридических лиц за нарушение природоохранного законодательства, долевого участия
юридических лиц, других природопользователей в финансировании природоохранных работ и некоторых
иных поступлений.
Все указанные средства, формирующие внебюджетные фонды охраны природы,
зачислялись на специальные счета исполкомов местных Советов депутатов, а затем
распределялись следующим образом: 10 % — на специальный текущий счет внебюджетных средств
Минприроды (республиканский внебюджетный фонд), 30 % — в областные, 60 % — в
районные и городские фонды охраны природы. Средства фондов расходовались только на
природоохранные нужды. Использование их показано на рис.16.1 и 16.2.
Согласно рис.16.2, в 1996 г. почти 2/3 средств фондов было израсходовано на
строительство, капитальный ремонт и реконструкцию очистных сооружений и полигонов
для отходов, остальная часть — на приобретение контрольно-измерительных приборов и
оборудования; мероприятия по охране и воспроизводству животного и растительного мира,
повышению плодородия земель; укрепление государственных служб; организацию
мониторинга и ведение кадастров природных ресурсов; научные исследования в области охраны
окружающей среды и т.п.
Следует заметить, что внебюджетные фонды охраны природы всех уровней концентрировали
в последние годы немалые денежные ресурсы (так, в 1996 г. в фонды республики поступило порядка 880, а в 1997 г. — 1327,7 млрд. р.), поэтому все чаще
поднимался вопрос о консолидации фондов с бюджетами соответствующих уровней в
целях усиления государственного контроля за расходованием средств. И в
соответствии со ст. 2 Закона "О бюджете Республики Беларусь на 1998 год"
средства республиканского внебюджетного фонда охраны природы впервые были включены в состав республиканского
бюджета, а операции с ними стали проводиться через систему Главного
государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь. С этих пор внебюджетный фонд охраны
природы стал именоваться государственным целевым бюджетным фондом охраны
природы. Средства же территориальных фондов охраны природы (в соответствии со ст. 3
закона) теперь аккумулируются в составе местных бюджетов.
Рис. 16.1. Схема формирования и использования средств бюджетного
целевого фонда охраны природы
Рис.16.2. Использование средств территориальных
(областных и г. Минска) внебюджетных фондов охраны природы в Республике
Беларусь в 1996 г.
Значимость фондов состоит в том, что их средства являются тем необходимым
минимумом, который гарантирован экологической сфере и не может быть использован ни
на какие иные нужды. Распределение же бюджетных средств подчиняется требованиям экономической
целесообразности, которые зачастую не согласуются с требованиями экологического
императива. Снижение бюджетного инвестирования в экологическую сферу компенсировалось
в последние годы ростом капитальных расходов из целевых природоохранных
фондов, а также из средств предприятий и организаций (табл. 16.1).
Таблица
16.1
Структура капитальных вложений на охрану окружающей
среды по источникам финансирования, %*
Капитальные
вложения
|
1992 г.
|
1993 г.
|
1995 г.
|
1996 г.
|
1999 г.
|
На охрану окружающей среды, всего
|
100
|
100
|
100
|
100
|
100
|
Из них финансированиеза счет:
|
|
|
|
|
|
республиканского бюджета
|
283
|
21,1
|
5,5
|
6,9
|
102
|
местных бюджетов
|
189
|
36,7
|
34,3
|
23,2
|
201
|
целевых (внебюджетных фондов охраны природы
|
-
|
4,6
|
22,2
|
30,4
|
14,2
|
средств предприятии и организаций
|
52,7
|
37,5
|
37,9
|
39,4
|
55.5
|
*Рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь.
Благодаря этому общие годовые затраты на охрану окружающей среды имеют тенденцию к
росту, а их доля в ВВП постепенно возрастает (табл. 16.2). Тем не менее в настоящее
время целевые фонды охраны природы функционируют в составе бюджетов (республиканского и
местных), и это, конечно же, привело к использованию "природоохранных денег"
не только на экологические
нужды.
Таблица
16.2
Удельный вес затрат на охрану окружающей среды в ВВП*
|
1990 г.
|
1992 г.
|
1995 г.
|
1997 г.
|
1998 г.
|
1999 г.
|
Затраты на охрану окружающей среды, млрд. р. **
|
0,436
|
11,912
|
2491,0
|
7765,2
|
13005,0
|
62558,0
|
Валовой внутренний продукт, млрд. р. **
|
43
|
917
|
119813
|
356 079
|
675159
|
2890320
|
Доля затрат на охрану окружающей среды в ВВП, %
|
1,0
|
1,3
|
2,0
|
2,2
|
1.9
|
2,2
|
* Рассчитано по данным Министерства статистики и анализа Республики Беларусь.
**В
ценах соответствующих лет.
Так, по данным Минприроды, в 1999 г. распорядителями бюджетных фондов всех
уровней было израсходовано 4077,6 млрд. р. (неденоминированных), из них 60 % составили
капитальные расходы (на строительство, реконструкцию природоохранных объектов;
приобретение контрольно-измерительных приборов и оборудования; капитальный ремонт
очистных сооружений и сетей канализации более чем в 50 населенных пунктах республики;
на финансирование строительства, реконструкции и ремонта сооружений по
очистке и утилизации навозных стоков на животноводческих комплексах; на строительство
полигонов промышленных и бытовых отходов и т.п.). Вместе с тем, в соответствии с
постановлением Совета Министров Республики Беларусь 14 % средств фондов охраны
природы всех уровней были перечислены для частичной компенсации затрат по вывозке
на поля органических
удобрений, что, безусловно, противоречит их
целевому предназначению. По мере
развития и оздоровления экономики основную часть расходов по нормализации экологической обстановки должны взять на себя предприятия, и надобность в целевых
фондах сама собой отпадет. В настоящее же время, исходя из анализа существующей тенденции в соотношении источников
финансирования природоохранной
деятельности (табл. 16.1), политику инвестирования
экологической сферы следует строить на основе собственных средств субъектов хозяйствования, средств природоохранных фондов, а также привлекать для этого
возможных инвесторов.
|