А.И.Орлов

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ

6. Механизмы управления экологической безопасностью

6.1. Субъекты и объекты управления экологической безопасностью

6.1.2. Цель управления экологической безопасностью

Целью механизма управления экологической безопасностью и охраной окружающей среды является согласование экономических и экологических интересов общественного производства как вертикальных - федеральных, региональных, локальных, так и горизонтальных - территориальных, ведомственных, на уровне связей между предприятиями.

Элементы механизма управления экологической безопасностью и обеспечения экологической безопасности в России стали развиваться с 60-х годов двадцатого столетия. До этого времени проблемы охраны окружающей среды решались преимущественно на основе административно-правовых методов, путем запретов, ограничений, мер административного и уголовного наказания. Анализ многолетней практики применения административных и правовых мер показал, что использование только прямых методов воздействия на природопользователей на основе отношений власти и подчинения не всегда эффективно, так как зачастую не приводит к заметному улучшению состояния природной среды. Поэтому был сделан вывод о необходимости использования также и экономических рычагов, основанных на материальной заинтересованности, т.е. на косвенном государственном управлении экономикой.

Экономический механизм неразрывно связан с организационно-правовым, дополняет его и способствует выполнению экологических требований природопользования, закрепленных в правовых нормах. В частности, правовые нормы раздела 3 Закона России «Об охране окружающей природной среды” закрепляют основы экономического механизма и являются в данном случае правовой формой для экономического содержания.

Среди специалистов сложилось мнение, что охрана природной среды не является отдельным видом деятельности, а представляет собой составную часть природопользования в процессе общественного производства. Говоря словами одного из персонажей И.С.Тургенева: "Природа не храм, а мастерская, и человек в ней работник". Ясно, что ни один работник не будет захламлять свое рабочее место.

 В каждой стране как хозяйственная, так и нехозяйственная (военная, религиозная, спортивная и др.) деятельность общества сознательно управляются. Что имеется в виду под термином «управление»? Управление - процесс воздействия субъекта на объект в целях перевода его в новое качественное состояние или поддержания в установленном режиме.

Обсудим понятия субъектов и объектов управления применительно к экологической безопасности и природоохранной деятельности.

Субъектами управления природопользованием, в том числе и природоохранной деятельностью, выступают государственные органы общей компетенции, кроме того - специально уполномоченные органы по охране окружающей природной среды, а также органы местного самоуправления. На уровне предприятий субъектами управления являются подразделения и службы природопользования (цехи, отделы) или отдельные работники. Эти органы имеют различную компетенцию и особенности деятельности, но используют все рассмотренные выше методы управления в той или иной степени, в том числе и экономические методы, образующие в целом механизм управления экологической безопасностью.

 К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Государственные и муниципальные органы общей компетенции ведают вопросами охраны природной среды наряду с множеством других направлений работы.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые соответствующими правительственными актами уполномочены выполнять природоохранные функции. Органы специальной компетенции подразделяются на три вида: комплексные, отраслевые и функциональные. Комплексные природоохранные органы выполняют все экологические задачи или отдельные блоки задач, отраслевые занимаются своей отраслью (например, лесным хозяйством), функциональные отвечают за отдельные функции (например, мониторинг состояния окружающей природной среды).

К охране природной среды имеют отношение многие министерства и ведомства. Например, Министерство экономики Российской Федерации (в 2002 г. - Министерство экономического развития и торговли РФ), формируя стратегию социально-экономического развития, обязано учитывать и экологические интересы общественного развития. Государственный комитет по стандартизации и метрологии (Госстандарт России) осуществляет надзор за соблюдением государственных стандартов и в том числе за выполнением зафиксированных в них экологических требований. Государственный Комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике разрабатывает экологические требования при капитальном строительстве, и т.п.

Компетенция органов местного самоуправления по охране окружающей среды отражена в их уставах. Их роль напоминает роль государственных органов общей компетенции, только на гораздо более узком пространстве, относящемся к ведению соответствующего органа местного самоуправления.

Объектами управления являются все природопользователи, как юридические, так и физические лица, независимо от характера и направлений их деятельности. Связи и отношения между субъектами и объектами управления в процессе природопользования и охраны природной среды строятся двумя способами: на основе правил и процедур, зафиксированных в действующих нормативно-правовых актах, и на основе договоров между конкретными субъектами и объектами управления.