А.И.Орлов
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ
3.
Правовые основы обеспечения экологической безопасности
3.6. О
развитии правового экологического обеспечения
3.6.1. Развитие экологического
законодательства
Любая правовая реформа
начинается с реформы законодательства (правда, важная проблема для России
заключается еще и в том, чтобы реформа на этом не заканчивалась, чтобы принятые
законы не "ставились на полку", а работали). Экологические нормы
российского законодательства нуждаются в реформировании по следующим
направлениям:
- собственно
экологическое законодательство, посвященное общим вопросам охраны окружающей
природной среды;
- законодательство о
конкретных видах природных ресурсов (земельное, горное, водное, лесное, о
животном мире, об атмосферном воздухе и др.);
- экологические вопросы в
других отраслях законодательства - административном, уголовном, финансовом (в
том числе налоговом) и др.
Остановимся лишь на общих
принципах реформирования экологических норм российского законодательства. Среди
них выделим признание приоритетности экологии перед экономикой (хотя это и
трудно в период длительного экономического кризиса, и непривычно для
большинства населения, которому средства массовой информации внушают ложную
мысль о приоритетности экономики как всеми другими сторонами жизни).
Один из
основополагающих принципов - реальное обеспечение полной открытости
экологической информации, причем не только формальной: необходим юридически
подкрепленный комплекс мер по доведению такой информации до каждого гражданина,
а также по обучению граждан методам обращения с экологической информацией (т.е.
понимания ее значения для практической жизни гражданина и возможности
использования этой информации в реальных делах, в том числе при обращении во властные структуры и судебные органы).
Необходимо дальнейшее
адекватное развитие административно-экономического механизма охраны окружающей природной среды. Имеется в виду не только усиление чисто
экономических мер, но и сохранение в то же время государственных мер
воздействия на загрязнителей (как это практикуется и в других странах, например, в Германии и США).
Сказанное
предполагает стабильное функционирование и развитие системы государственных
органов, уполномоченных заниматься охраной и оздоровлением окружающей природной
среды, во главе с единым координирующим органом, например, Министерством
природных ресурсов РФ или Госкомэкологией, а также
укомплектование этих органов компетентными специалистами (что предполагает
развертывание системы подготовки специалистов с высшим образованием и системы
повышения квалификации экологов различных специальностей).
Все звенья организации
контроля и наложения взысканий за экологические правонарушения должны быть
соединены без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей природной
среды. Следует обеспечить публичность осуществления основных властных и
контрольных полномочий в области экологии. При этом необходимо признание
реалий, например, разных видов собственности на землю и другие природные
ресурсы, что порождает соответствующие правовые последствия в осуществлении
управления и контроля в области охраны окружающей природной среды.
Отметим также требование
законодательного размежевания исполнительной и судебной власти, обеспечения их
самостоятельности и независимости (например, при применении мер
административной ответственности за экологические правонарушения).
Как видим, направления
правовой реформы в экологии тесно переплетаются и сочетаются с более общими подходами к правовой реформе. Иное и трудно
представить, так как экологические общественные отношения напрямую зависят от
других сфер общественного бытия и сами на них влияют. Немаловажны и проблемы
организации законодательного процесса, которые также имеют довольно
общий (отнюдь не только экологический) характер. Отметим некоторые из
них.
Законопроекты, выносимые
для обсуждения в российском парламенте - Федеральном Собрании Российской
Федерации - зачастую недостаточно предварительно проработаны. Заметны ведомственность и лоббирование законопроектов. Это
является само по себе вполне естественным явлением, распространенным и в других
странах. Однако ведомственность и лоббирование наносит особо заметный вред в
нашей стране из-за отсутствия длительных парламентских традиций в России,
устоявшихся обычаев и процедур.
Отметим также неизбежную,
особенно на первых порах, множественность проектов и точек зрения по одному и
тому же вопросу. С большим сожалением приходится констатировать, что эта
неразбериха сочетается с отсутствием, как правило, квалифицированных правовых
экспертиз законопроектов, равно как и иных способов получения компетентных
заключений. Это связано как с общей слабостью юридической
науки в России, так и с достойной удивления, сожаления и осуждения
оторванностью этой науки от практики законодательной деятельности.
Вредит делу и погоня
законодателей за большим числом принятых законов в ущерб их качеству.
Сказанное объясняет
появление большого числа противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.
Анализ этих и ряда других проблем позволяет наметить пути продвижения
законодательного процесса в экологии как части правовой реформы в целом.
Скорость продвижения зависит не только от экологического законотворчества.
Большое значение имеет общая ситуация в стране и вызванная ею загрузка законодателей текущими проблемами.
Проведение правовой
реформы в организации реального применения экологического законодательства, в
частности, в деятельности исполнительных органов разного уровня представляет
собой еще более актуальную проблему. Для иностранных наблюдателей и для
большинства наших граждан дело зачастую сводится лишь к принятию нового
законодательства. В странах с многовековыми правовыми традициями, парламентским
режимом и контролем, свободой информации главное в осуществлении реформы,
действительно, заключается лишь в установлении новой нормы, нового требования
государства к своим гражданам-налогоплательщикам. Когда же
уважение к закону, к праву не стало и не может стать повседневной нормой
поведения в силу исторически сложившейся общественной психологии, когда
граждане систематически встречались и продолжают встречаться с безнаказанными
грубыми нарушениями правовых требований, в том числе со стороны должностных
лиц, призванных стоять на страже закона, а то и принимающих обязательные к
исполнению правовые акты, в этих обстоятельствах принятие закона становится необходимой, но вовсе не главной стадией функционирования
правового механизма. Отношение русского народа к закону выражено
пословицей: "Закон, что дышло, куда повернул, туда и вышло". Для
России не может быть ориентиром и засилье адвокатского крючкотворства, как в
США. У нас важно не столько приказать, сколько убедить.
Можно сказать и
по-другому: традиционное право с его неписанными нормами гораздо важнее для
нас, чем официально принятые верховной властью законы и другие правовые акты.
Тем более, что легитимность этой верховной власти в
глазах большинства народа весьма мала. Средства массовой информации за
последние десять лет сделали деятельность высшего законодательного органа
страны - Государственной Думы - посмешищем в глазах среднего гражданина.
Правовая реформа
деятельности исполнительной власти в области экологии может означать, прежде
всего, соблюдение исполнительными органами экологических требований законов,
постановлений самой исполнительной власти. Например, обязательности проведения
государственной экологической экспертизы всех предпроектных и проектных материалов, относящихся к хозяйственной или иной деятельности,
которая может отрицательно повлиять на окружающую природную среду. Естественно,
необходимыми условиями являются обеспечение всех заинтересованных должностных
лиц текстами нормативных актов и систематический спрос с чиновников за
соблюдение требований экологического законодательства. Весьма важно регулярное
обучение должностных лиц и граждан за счет государства применению и
соблюдению правовых актов в области экологии.
Регулярное (а не от
случая к случаю) стимулирование, материальное и моральное награждение
добросовестных природопользователей, равно как и
соответствующее вине и нанесенному ущербу наказание загрязнителей должно
сочетаться с повседневным и непрерывным государственным и общественным контролем за применением экологического законодательства.
Должна проводиться
государственная поддержка природоохранных организаций (объединений) граждан, в
том числе финансовая. За счет государства должны субсидироваться средства
массовой информации, содействующих продвижению
правовой реформы в экологии, быть налажен массовый выпуск и распространение
соответствующей литературы для широкого читателя.
Природоохранные органы
должны быть реформированы. Их внимание следует сосредоточить на узловых
вопросах повышения компетентности и профессионализма аппарата, его
правового воспитания (находящегося в настоящее время на уровне, близком к нулевому).
Необходимо
расширение преподавания экологии в средней школе, дальнейшее развертывание
подготовки в вузах специалистов по различным направлениям экологии, организация
и инансирование в достаточном объеме научных
исследований в области экологии, введение соответствующих специальностей
научных работников и создание сети экологических специализированных советов по
защите диссертаций, налажен выпуск учебной и научной литературы, и т.д.
Разумеется, этот перечень
может быть расширен, дополнен, конкретизирован.
|